民进合肥市委会

　　国务院关于基础教育改革与发展的决定指出，基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。保持教育适度超前发展，必须把基础教育摆在优先地位并作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域，切实予以保障。搞好基础教育，从根本上说首先是解决好义务教育阶段问题，这依然是“重中之重”，其重点在占人口65%的农村、难点也在农村。我省实行农村税费改革试点以后，能否促进农村基础教育的改革与发展，一直是社会关注的热点问题，也是我们需要研究和探讨的重要问题。

一

　　根据国家《中国教育改革和发展纲要》和《面向21世纪教育振兴行动计划》的要求，我省经过多年的努力，普及九年义务教育工作取得令人瞩目的成绩。各级政府多渠道筹措教育经费，努力增加对义务教育的投入，使办学条件普遍得到改善。义务教育普及程度小学学龄儿童入学率，15周岁人口中初等教育完成率，17周岁人口中初级中等教育完成率均高于全国平均水平。我省是以全国第25、27位的生均预算内教育事业费支出支撑着达到全国平均水平的义务教育事业，以不到全国平均水平1/2的生均预算内公用经费维护着达到全国平均水平的义务教育事业的正常运转，这是十分不容易的。

　　自去年，我省全面推行农村税费改革以来，减轻农民负担已取得明显成效，初步遏制了农村乱收费、乱集资、乱摊派现象，改善了干群关系，初中辍学率有所降低，受到广大农民的衷心拥护。但是，由于农村税费改革取消了《义务教育法》和《教育法》规定的农村教育费附加和农村教育集资两项政策，使农村义务教育经费筹措机制发生了重大变化，税费改革政策措施中有关保障农村基础教育投入与发展的一些不完善的地方逐步暴露出来，农村基础教育一些历史遗留问题开始显现，值得我们重视和警醒。

　　1、农村义务教育投入问题

　　省委书记王太华同志指出，随着试点工作的不断深入，许多深层次问题也逐步显现出来，特别是农村义务教育的投入。我省各地市农村义务教育的投入都有较大幅度的减少。税费改革前，农村教育的发展除财政拨款外，主要依靠农村教育附加和农民的教育集资。以合肥市为例，1999年，合肥市三县农村小学和初中教育经费总支出为22,414万元，而农村教育费附加收入就占其支出的21%。1994年至1998年教育集资11,215万元，平均每年2,243万元。据阜阳市统计，全市每年农村教育附加可收入1.6亿元，农民集资3,000万元。这两项经费对于农村教育事业的发展，办学条件改善，危房改造、设备添置，乃至“两基”目标实现，起到了重要作用。税改后，单取消教育附加一项，合肥市三县一郊一年就减少投入5,076万元。阜阳市一年减少投入近2亿元，教育事业费下降23.6%；中小学生均公用经费下降，小学生均经费由1999年3.6元降至2000年2.77元，降幅23%，普通初中生均经费由11.27元降至9.61元，降幅15%。

　　省政府文件要求，各市、县政府要依法增加对农村义务教育经费投入，农村中小学收取的杂费保证正常运转，不足部分由县、乡两级政府在财政预算中予以安排。从调查的县、乡看，乡镇政府的税收除上解后留的部分仅够人头工资，县里工资缺口较大，也就是说，县、乡政府无力向学校投入，而“确保农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平并逐步有所增加”就实现不了，学校的维持和发展前景不容乐观。

　　2、教育债务问题

　　教育债务在我省各地市不同程度地存在，这些债务的形成主要是我省的“双基”达标工作在薄弱的基础上起步，超前投资搞建设以实现“双基”达标造成的。本打算将后几年的教育附加和教育集资集中提前使用，逐年归还，但未料到教育集资和附加被取消，还债渠道已不复存在，而贷款利息却逐年增加，使学校和乡镇不堪重负。据调查，截止到2001年6月底，合肥市三县一郊教育部门累计负债2.03亿元（其中“两基”建设负债9,867万元，发放工资负债1,071.9万元，危房改造负债470万元，其他负债包括贷款利息5,202.7万元），池州市教育负债1.5亿，阜阳市“双基”达标负债2.4亿元。

　　3、危房改造问题

　　学校安全工作，党中央国务院历来都非常重视，前不久，国务院专门召开会议，并以办公厅名义下发了《转发教育部等部门关于实施中小学危房改造工程意见的通知》（国办发[2001]13号）的文件，各级地方政府采取了积极措施，但危房改造依然步履维艰。

　　合肥市共有危房校舍面积49.18万平方米，占全市校舍总面积的13.8%，其中D类25.78万平方米，占总校舍面积的7.2%。全部解决约需经费3.2亿元，先解决D类危房，也需经费1.7亿元。

　　池州市共有危房39万平方米，占校舍总面积的25%，其中D类29万平方米，改造需资金2.6亿元，在贵池区木闸乡万子小学已发生教室倒塌，砸伤数名学生事件。
阜阳市共有危房77.68万平方米，占中小学校舍面积的15.35%，改造危房约需资金2.4亿元。阜阳市已被国家确定为中小学危房改造试点市投入1亿元资金，但三年内改造危房的任务也难 完成。

　　4、工资统发问题

　　按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求，从2001年起将农村中小学教师工资上收到县管理。为此，省政府发出[2001]50号文件，决定我省从9月份起，工资统发工作在全省全面推行。这是稳定教师队伍、提高教育质量的基本保障；是规范农村教育的人事、财务管理，防止教师工资发生新的拖欠的重要举措。对于那些尝过长期拖欠工资之苦的教师无疑是一大福音，深受激励和鼓舞。但是仍然存在不容忽视的问题。

　　（1）各地虽能按国家规定的四项工资（固定工资、活工资、未冲销完的保留津贴，其他有关津贴）由县财政按月发放，但地方性补贴项目、标准不尽相同，一些地方出现工资按月统发了，收入却下降了的现象。

　　（2）同工不同酬。县市区工资发全额，乡镇发四项（有的发六项），执行的是城乡两个标准。据了解，相同学历、职称，同时参加工作又代同样课程的教师，两者之间的差距按年计算，少则两、三千元，多则四、五千元，挫伤农村教师的积极性，引发农村教师队伍的不稳定。

　　（3）政策性开口子工资过去由乡镇发，现在工资上划后，这部分工资如何解决？《教师法》明确规定中小学教师实际收入应不低于或略高于当地相应的公务员水平，足额发放问题应引起重视。

　　（4）工资统发与教育人事制度改革产生矛盾，对教师的日常管理与绩效管理是否会消弱？激励机制与制约机制能否更有效地形成？处理不好会给学校管理带来难度。

　　（5）原拖欠工资包袱沉重。截止至2001年7月底，合肥市三县累计拖欠教师工资5,648万元，阜阳市从1993年至2001年9月工资上划前，全市共欠发教师工资3.32亿元。池州市截止2001年工资上划前，共欠发教师工资1.7亿元。

　　5、教育布局调整问题

　　优化资源配置，提高规模效益是经济高效运行的重要指标，也是教育减员增效的必然要求，按照小学就近入学，初中相对集中、合理规划和调整学校布局，这是深化基础教育改革的一项重要措施。各地市县乡均已开展此项工作，并取得一定成果。合肥市在人口总数增加、在校学生数大幅度上升的前提下，三县一郊的小学、初中的总校数已由1994年的1,697所和156所下降至2000年1,435所和136所。池州市贵池区高坦乡把小城镇建设与学校布局调整结合进行，统一规划为“高坦教育园”，实行九年一贯制管理体制。但如果继续调整合并，既不利于低龄儿童就近入学（尤其是山区县），也造成资产流失，“双基”达标时所新建的校舍弃之不用，又投入大量资金扩建和新建校舍，造成不必要的浪费和增加新的债务。

　　除上述主要问题，还有农村师资匮乏、收费管理、普及农村信息教育等问题也需引起重视。我省在目前的经济状况和财政体制下，由县、乡承担农村基础教育的重任，实在是强人所难。这些问题如不能尽快解决，将使农村基础教育陷入困境。

二

　　为了农村税费改革的健康推进，巩固来之不易的农村教育特别是“两基”成果，避免农村教育滑坡。税费改革应促进农村基础教育的改革和发展，为此，建议如下：

　　1、提高认识，确保农村教育投入

　　根据省委、省政府《关于做好全省农村税费改革工作的意见》（皖发[2001]6号）文件精神规定，实现税费改革后，教育经费投入“力度不减，份额不少”的要求，省委王太华书记在全省农村税费改革工作会议上说，朱镕基总理对安徽农村税费改革试点能否成功，关键看两大目标，第一是切实做到农民负担明显减轻，并在机制上保证不会反弹，第二是乡村正常工作与社会事业发展的必要经费，首先是义务教育的投入要有保证。王太华书记强调，搞好农村义务教育，是全面提高农村人口素质，实施科教兴皖战略，加快农村经济社会发展的一项根本性措施，是关系到安徽农民增收、农业发展、农村稳定的大事，关系到加快发展、富民强省目标能否顺利实现的一项全局性工作，也是认真落实江泽民同志“三个代表”重要思想的本质要求。王太华书记还辩证地指出，确保农村义务教育投入，是农村税费改革的一项重要内容，是衡量税费改革是否成功的一条重要标志，解决好农村义务教育投入问题，可以进一步减轻农民负担，从根本上治理好农村中小学乱收费的弊端，进一步巩固农村税费改革成果。各级政府的负责同志都应该把“两基”工作继续放在“重中之重”的位置，克服“两基”验收了，政府可以卸担子的错误观念，自觉地坚持以人为本，提高素质，加大对农村义务教育的投入，努力使农村沉重的人口负担转化为人才资源。

　　2、建立与我国财政体制和农村税费改革相适应的从中央到省、市、县、乡各级财政分担农村义务教育投入的保障机制。

　　《义务教育法》规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证”。按现行财政体制，中央和省集中了相当财力，应当分担义务教育经费的一定比例。中央应将义务教育阶段的投入包下来，在国外一些国家也是这样做的。根据农村义务教育的最基本需求，划分教育经费支出项目，如教师工资、办公经费、校舍建设、危房改造、设备添置等，明确这些项目分别由那一级政府负担，制定相应的法规，以建立明确的法律责任。依法保障教育投入。同时建立对教育投入的监督机制，对教育投入不到位的，要追究法律责任。

　　3、完善县级统一发放教师工资体制

　　确保教师工资按时足额发放，这是搞好基础教育的基本保障。建议将国家规定的全部项目和省规定的津补贴项目，全部纳入工资统发的预算之中，这样减少了矛盾，稳定了教师队伍。凡县级财力不敷工资支出的，由市、省和中央财政承担一定的比例，通过建立规范的转移支付，依法予以保障，确保教师的实际收入不低于上划前的工资水平，不低于当地相应的公务员水平。对于过去拖欠的教师工资要做出计划，分期归还。

　　4、采取切实措施，狠抓学校危房改造

　　安全重于泰山，各级党政领导和教育主管部门必须充分认识中小学存在危房的严重性和紧迫性，绝不能掉以轻心。政府投入是主渠道，中央和省要加大转移支付的力度（转移支付应纳入预算，减少随意性），集中财力，下决心先解决D类危房。合肥市从2002年起，将原来用于创建省示范学校的支出调整为支持农村中小学危房改造，并列入预算，每年原则上不少于1000万元，这是对基础教育的有力支撑。

　　多渠道筹措资金。人民教育人民办的口号不能废弃。中国是穷国办大教育，教育又是关系到子孙后代的千秋大业，争取群众的支持非常必要。要进一步弘扬中华民族兴教重学的传统美德。动员更多的群众捐资助学。本着自愿、量力而行的原则，允许村一级在农村税改规定的“一事一议”筹资限额内筹措部分资金。采取“上级支持一点，财政补贴一点，村里挖潜一点”的办法，加快危房改造步伐。

　　强化危房改造资金的管理，保证工程质量，新建的校舍必须坚持安全使用30-40年的质量标准，使有限的资金发挥效益。

　　5、因地制宜、区别对待、确保运转

　　降低收费标准、规范收费行为，减轻农村学生家长的经济负担，体现了税费改革的宗旨，无疑是正确的。但是，我省的大部分乡、镇是“保吃饭”财政，无力承担农村义务教育的办学责任。农村中小学的运转仅仅靠收取杂费维持，对于规模较小的学校，贫困山区的教学点，根本无法保证运转。岳西县是我省农村教育试行“一费制”的试点县，县教委对全县28个乡镇、47所初中、28所中心小学及部分村小进行调查测算，小学生人均公用经费每学期需75元，初中生130元。实际收中、小学生每学期杂费为17.5元、35元。岳西现有在校中、小学生28740人，39840人，全县每学期缺口公用经费达500万元。

　　全省各地经济状况不平衡，农民负担亦不平衡，对教育有不同的需求。省定中小学收费标准偏低，在政府投入不能保证的情况下，应适当提高杂费标准，各地允许在省定标准的基础上，根据本地的实际情况上下浮动，报省备案，以保证学校的正常运转。

　　省在制定中小学收费标准时要考虑三方面因素，一是减轻学生的经济负担；二是乡镇政府承担农村办学责任的实际能力，学校正常运转所需的经费；三是出台政策要具有前瞻性、连续性，不能滞后。

　　6、建议开征教育税

　　税改后，支撑农村教育的教育附加和集资不再收取，而把这两项纳入农业税范围。鉴于目前财政切块不能保证义务教育的投入，建议按农民纯收入1.5-2%开征教育税（城区同时开征），优先用于义务教育的投入，确保基础教育的健康发展。

　　党的十五届三中全会明确指出，农业的根本出路在科技、在教育。从根本上解决好农村教育的投入问题，必须加快发展农村经济，走出一条“以教治愚、以智促富、以富兴教”的良性循环之路。应尽快出台和完善税费改革的配套政策，以保障各项事业，特别是教育事业的健康稳定的发展，为农民增收、农业增效、农村稳定作出应有的贡献。

二OO一年十二月二十四日