中国民主促进会合肥市委员会

早在1945年，毛泽东就提出了民主和监督问题。毛泽东在回答黄炎培先生提出的共产党能不能跳出历代王朝“其兴也勃焉，其亡也忽焉”周期率时说：“我们已经找到了新路，就是民主，让人民来监督政府。”1956年，毛泽东第一次明确地提出中国共产党和各民主党派“长期共存，互相监督”的方针。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾》中指出：“共产党的监督主要来自党内，来自人民群众的监督。但是，也需要民主党派的监督。”党的十一届三中全会以后，以邓小平为核心的第二代中共中央领导集体，根据我国社会阶级状况和阶级关系的根本变化，明确指出：各民主党派已经成为各自联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是中国共产党领导的，为社会主义服务的政治力量。党的十二大又将八字方针发展成为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。在这里，“肝胆相照”体现“互相监督”的态度和要求，“荣辱与共”则体现“互相监督”的责任和效果。这种互相监督，已经成为各民主党派和中国共产党通力合作，一道前进的保障，成为促进社会主义现代化建设和祖国统一的重要力量。这种互相监督是民主党派重要的历史责任，也是民主党派存在的价值和意义所在。

在共产党和民主党派互相监督中，主要是民主党派对共产党的监督。民主党派对共产党的监督是民主党派的一项主要的政党职能，它的最突出的特征是具有政党属性的政治监督。着重从政治角度即在制定国家大政方针、管理国家事务、制定法律法规等方面，帮助执政的共产党从政治上处理问题，协调各种社会关系，推动有中国特色社会主义事业的发展。作为参政党，实行民主监督的目的，是为了保证宪法实施，以维护宪法尊严；加强和改善中国共产党的领导，以维护和巩固执政党的地位；改进政府工作，以巩固人民民主政权。这种监督，是根本利益一致，有共同的任务，共同的奋斗目标，共同的政治基础，共同责任的民主监督。绝不能认为这是民主党派站在执政党的对立面上搞“权力分割”和“权力制衡”，而是民主党派本着“肝胆相照，荣辱与共”的精神，坚持接受中国共产党的领导，坚持党的基本路线、基本纲领的前提下来进行民主监督的。这是中国参政党与西方政党政治中的在野党、反对党的本质区别。

民主党派的民主监督的另一特征是决策监督。民主党派对执政党的一些大政方针及发展经济、社会各项事业的决策出台以前，参与认真的协商讨论，提出中肯的意见和建议，在贯彻实施过程中提出建设性的批评，促进决策的民主化、科学化。

民主党派的民主监督不是个人的、感情的行为，而是集体的、理性的监督。“不直接诉求于社会，不直接公诸于群众”，而是直达党政领导部门，一些成熟的、理性的意见可以直接反映，渠道畅通，这是一个很重要的优点和特点。另外，民主党派的民主监督具有广泛的代表性；地位比较超脱，反映意见具有较大的客观性；有高度密集的知识结构，看问题与执政党有着不完全相同的视角；民主党派的监督是有组织的监督，容易引起有关方面的重视等。总之，民主党派的民主监督是建议性和协商性，而非强制性，这是与权力监督相区别的；民主监督的高层次，不同于人民群众的一般性的政治参与，具有其他监督形式的不可替代性。

二、完善民主监督制度

党的十五大把“完善民主监督制度”作为政治体制改革的主要任务之一，指出“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制”。江泽民同志在第十九次全国统战工作会议上指出：“要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督的力度。”

权力监督的实质是民主监督。在社会主义国家里，人民是国家的主人，党和国家是代表人民意志和利益的，国家公职人员都是人民的公仆，公仆接受主人的监督是社会主义民主政治的本质所决定的。假如权力的主体即人民群众不能行使对权力客体即公职人员进行监督，社会主义的性质就要改变。因此，我们要树立一个科学的民主监督的概念，即社会对国家的监督，人民对公仆的监督，权利对权力的监督。这是权力监督的民主的本质。所有的权力监督的形式都要体现这一本质。

1、民主监督的现状

民主监督意识不强。一是监督的客体主动接受监督的意识不强，有些领导口头上承认民主监督重要，实际上却是“叶公好龙”。二是监督的主体主动性不够，存在民主监督“作用不大”不愿监督；“抓监督影响关系”不敢监督；“不如法律监督”不好监督的思想。影响民主监督作用的发挥。

贯彻中共中央（1989）14号文件落实不到位。中共中央在文件中对民主监督的原则做了全面的、概括性的规定，已对国家的政治生活产生了积极深远的影响，但在实际执行中却落不到实处。如民主党派和无党派人士的实职安排的比例不如建国初期等。

存在形式主义。有些地方也建立了对口协商制度，就是对口不协商；也聘请了特约人员，就是聘请不使用；各级党政负责人和民主党派负责人交朋友，交在纸上不交心上等。

监督主体知情渠道太窄。知情是做好民主监督的前提，民主监督是对权力的监督，应当有权知晓权力的运行及结果。没有知情权的监督，很难将行政权力的“封闭运行”和“暗箱操作”而导致的违规行为制止在萌芽状态。由于知情渠道的狭窄，不能完全有针对性地发表意见和建议，影响了民主监督的作用和效果。

民主监督机制还不够完善，缺少规范、严密、配套、切实可行的制度。由于民主监督机制处在建立和发展阶段，还不成熟，难免监督不到位，监督不力，不被重视，影响监督主体的情绪和信心。

民主监督与党内监督、人大监督、舆论监督、司法监督没有形成一个协调配合的多层次多角度的社会主义监督体系，往往是各干各的，既不能互相配合，又形不成合力。

2、构建健全的民主监督机制

中共十五大报告指出：“保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”社会主义市场经济是法制经济，社会政治生活有效运转，将越来越依靠配套的法律和制度。人们所说的“民主监督难”，难就难在民主监督没有制度，没有法律约束。要从根本上解决这个问题，就要切实加强监督的制度化、监督程序法律化建设。

规范民主监督的内容和形式使之制度化，法定民主监督程序达到法律化。邓小平在1978年中央工作会议上指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化。人民取得的民主权利，如果不上升为制度和法律，人民的民主权利就没有保障。实践告诉我们，民主监督的内容是民主监督的基础；形式是民主监督的途径和方法；程序是民主监督的关键。随着党的事业的发展和形势的变化，要对民主监督的内容和形式加以补充和完善，使之规范化、制度化，尤其要着重制定民主监督的法律程序，没有法定可以遵循的程序规则，民主监督不是出现随意性和形式主义问题，就是监督软弱无力，再好的监督内容和形式都是徒劳的。民主监督程序法律化，不是使民主监督法律化，不是使民主监督具备法律监督的权力，而是将法律效力赋予民主监督程序之中，这是构建民主监督机制的关键，应该有一个法规性文件明确规定监督主体和客体各自应遵守的准则、行为规范、权利义务。从监督的主体来说，监督机构的权限、职责、对象、范围、工作程序、途径和时效等都要作出明确，具体的规定，使这些规定具备可行性，可操作性，使监督制度化、具体化、标准化，严格按程序办事。建立党和政府自觉接受民主监督的约束机制。各级党政领导机关和领导干部，都要从讲学习、讲政治、讲正气的高度，充分认识开展民主监督的重要性和必要性。只有从思想上提高了对民主监督重要性和必要性的认识，才能从实践“三个代表”的高度，有宽广的胸怀对待民主监督，自觉地接受民主监督。正如江泽民同志所要求的“各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督，闻过则喜、从善如流，特别是听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，有则改之，无则加勉，广纳群言，以收众益，这应成为我们党的各级领导干部的座右铭。”因此，各级党组织和政府按照《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中规定的“拓宽民主渠道，依靠广大群众，把权力运行置于有效监督之下”去做，建立接受民主监督的约束机制。重点是针对领导干部、领导机关的权力，制定接受民主监督的权力约束、权力制衡、权力监督机制。要坚持公平、公正、公开的原则。必须在直接涉及群众利益的部门实行公开办事制度，让政府置于监督之下，政府工作才不敢懈怠。实践表明，监督本身就是外在的强制，而不是行为人的道德所决定的。这就要从建立约束机制入手，改善党的领导，为民主监督制度得以有效实施提供重要条件。

民主监督必须与其他监督有机结合，形成合力。民主党派的民主监督与其它形式的监督是相辅相成的，互相促进，要强化它们之间的相互配合，把民主党派的监督纳入整个监督体系，如与人大的权力监督相结合，与党内监督相结合，与舆论监督相结合，与反映社情民意相结合，使各种监督力量有机结合、协调联动，民主监督的作用才能更好地发挥出来，民主监督的渠道才能畅通，民主监督的“柔”性监督，才能达到“刚”性监督的效果。

提高民主监督主体的自身素质。从实践看，凡是民主监督工作取得比较好的效果的，都是与民主监督主体自身的素质和努力分不开的。民主党派的参政议政、民主监督的能力直接关系到民主监督的效率和质量。因此，必须提高民主党派自身素质，这是做好民主监督的基础。党派的监督是高层次的监督，需要民主党派成员站在较高的层次上提出问题，这就要求民主党派不断提高政治理论和政策水平，提高科学文化水平、熟悉和掌握民主监督的原则、方式、方法等相关知识，开展调查研究，了解社情民意，讲实话、讲真话、使批评符合实际，建议利于实行，以保证民主监督质量和水平的提高。同时还要加强民主党派班子建设，不断总结创造出新的监督形式（民主评议党政班子及职能部门，配合政协做好政协论坛，支持市政府开展的人民建议征集活动，资政会等），引导党派成员围绕党和政府的中心工作，抓住群众关注的难点、热点问题，采取适当的形式和方法，履行好民主监督职能。

进一步加强预防监督。现时监督的重点是查错纠偏，偏重于追惩性的事后监督，而忽视社会行为发生前的预防和进行中的控制。我国各种监督机构在实施监督过程中，都程度不同存在“三多三少”的问题，即：监督违法违纪多，监督工作情况少；事后审查多，日常渗透少；具体的微观事项监督多，全面的宏观控制少。致使监督工作陷入头痛医头、脚痛医脚的局面，使监督作用受到限制和削弱。

关于改变监督机构附属性问题，需要探索。我国的权力监督机构一般是实行双重领导体制，主要是同级党委和政府领导，其权力来源和经济来源都受到监督对象的影响和制约，因此必然影响监督主体独立性的发挥，使监督的权力发生递减。这种附属性，使监督机关难以监督同级党政机关。这就要从体制改革入手，改善同级党委领导，强化垂直领导，这样才能从根本上解决监督机构的独立监督权问题。

营造有利于民主监督的氛围。党和政府部门要重视和加强民主监督工作，积极采纳民主监督的建议和意见。党和政府部门要帮助各民主党派，各人民团体解决民主监督工作中的困难和问题，顺畅信息渠道。加强民主监督工作的宣传教育，新闻媒体要开辟民主监督专栏长期坚持对民主监督工作进行宣传，提高全民特别是中共党员领导干部民主监督意识，增强全民民主监督的自觉性和责任感，造成全社会了解、支持和参与民主监督的局面。

民主监督是民主党派的主要职能，是我国监督体系中一个重要组成部分。切实而有效地开展民主监督活动，是加强社会主义民主政治建设的需要，也是民主党派自身需要研究的课题。我们相信，在邓小平理论的指引下，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，加上民主党派的自身努力，民主监督的制度会进一步拓宽，从而为推进我国的社会主义民主政治和法制建设做出贡献。

二OO二年八月二十六日

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